Samstag, 20. Dezember 2014

Rezension Öffentliches Recht: Finanzverfassungsrecht


Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, 1. Auflage, C.H. Beck 2014

Von ORR Dr. Ulrich Pflaum, München


Das Finanzverfassungsrecht ist ein Rechtsgebiet mit ganz erheblicher Bedeutung für das Gemeinwesen. Dies zeigt sich nicht nur auf Bundesebene an der Debatte um den Länderfinanzausgleich, auch auf Landesebene beispielsweise an der Verfassungswidrigerklärung des Haushalts des Landes Nordrhein-Westfalen durch das dortige Landesverfassungsgericht. Gleichwohl fristet es in der universitären Ausbildung und der Lehrbuchliteratur bisher ein Schattendasein. Es ist insofern verdienstvoll, dass der Verlag C.H.Beck das „Wagnis“ unternahm, Kloepfer, Emeritus für Öffentliches Recht an der Humboldt-Universität Berlin, für ein eigenes Lehrbuch zum Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht zu gewinnen.

Das Werk umfasst nach Vorwort und Inhaltsverzeichnis 456 Seiten Hauptteil und 36 Seiten Stichwortverzeichnis. Es gliedert sich im Hauptteil in vier Abschnitte „Grundlagen“ (§ 1), „Finanzverfassung“ (§§ 2-6), „Haushaltsverfassung“ (§§ 7-15) und „Europäische Finanzordnung“ (§ 16), wobei der Abschnitt „Grundlagen“ nur aus einer Einführung besteht, die einerseits grundlegende Begrifflichkeiten und Systematik des X. Abschnitts des Grundgesetzes, aber auch die (geringe) Stellung des Finanzverfassungsrechts in der juristischen Ausbildung darstellt.

Weiten Raum im Abschnitt „Finanzverfassung“ nehmen die materiell-rechtlichen verfassungsrechtlichen Vorgaben an die Finanzgesetzgebung ein. Zurecht verwirft Kloepfer die noch in der frühen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vertretene Auffassung, wonach ein progressiver Einkommensteuertarif verfassungsrechtlich vorgegeben sei (§ 2 Rz 121). Vom föderalistischen Standpunkt aus unberechtigt erscheint seine Skepsis bezüglich einer (beschränkten) Steuerkonkurrenz der Länder (§ 4 Rz 6). Die Darstellung des Länderfinanzausgleichs als „Herzstück der Finanzverfassung“ (§ 5 Rz 1) ist ersichtlich um größtmögliche Neutralität angesichts der politischen Brisanz des Themas geprägt (§ 5 Rz 100 ff.). Zweifel bestehen angesichts der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts an der Auffassung, dass Maßstäbe- und Ausgleichsgesetz in einem Gesetz zusammengefasst werden können (§ 5 Rz 17).

Mit Blick auf die Finanzverwaltung beanstandet Kloepfer die Praxis der BMF-Schreiben als Unterlaufen des Art. 108 Abs. 7 GG (§ 6 Rz 31). Die von ihm ebenfalls beanstandete (§ 6 Rz 47) Regelung der Gesetzgebungskompetenz für die Finanzgerichtsbarkeit im Zusammenhang mit der Finanzverwaltung dürfte sich historisch insbesondere damit erklären lassen, dass das Rechtsmittelverfahren als verlängertes Verwaltungsverfahren begriffen wurde und zusammen mit dem Besteuerungsverfahren in der Reichsabgabenordnung geregelt war.

Für das Verhältnis von Bund und Ländern und der Länder untereinander betont Kloepfer stark die Bundestreue im Gegensatz zur föderalen Eigenverantwortung (u.a. § 8 Rz 4). An der bundesrechtlichen Regelung eines Neuverschuldungsverbots für die Länder lässt er leichte Zweifel erkennen (8 Rz 17), erachtet sie im Ergebnis aber zurecht für zulässig (§ 8 Rz 160). Instruktiv ist die gut gelungene Darstellung der Maßnahmen zur „Euro-Rettung“ (§ 8 Rz 38 ff.). Sie erschließt eine äußerst bedeutende, aber unübersichtlich gewordene Materie und liefert eine überzeugende Einordnung der erstmaligen EuGH-Vorlage durch das Bundesverfassungsgericht.

Durch die Natur der Sache bedingt recht technisch fallen über weite Strecken die Ausführungen zum Haushaltsverfahren (§ 10). Dogmatisch folgerichtig wird die Übertragung nicht ausgeschöpfter Nettokreditermächtigungen (bzw. das Aufschieben von Anschlussfinanzierungen) beanstandet (§ 12 Rz 30 ff.), für die indes Bedürfnisse des Haushaltsvollzugs sprechen.

Im ganzen Werk behält Kloepfer stets die politische Dimension des Finanzverfassungs- und Haushaltsrechts und ihre Auswirkungen auf Rechtsetzung und Rechtsanwendung im Blick. Dies gilt nicht nur für die Ausführungen zum Länderfinanzausgleich, sondern auch zur Staatsverschuldung bzw. deren Begrenzung und Rückführung (z. B. § 8 Rz 133 ff., 169, § 12 Rz 41, 74), zur Haushaltsaufstellung (§ 10 Rz 34) und zur parlamentarischen Kontrolle des Haushaltsvollzugs (§ 14 Rz 5).

Derzeit geht die Tendenz eher zu einer weiteren Ausdifferenzierung der Juristenausbildung als zur Erweiterung des Pflichtfachkanons. Insofern dürfte das Finanzverfassungsrecht auf absehbare Zeit zwar weiter eine Materie für Spezialisten bleiben, obwohl sich im Verwaltungs- und Steuerrecht immer wieder finanzverfassungsrechtliche Fragen stellen. Kloepfers fundiertes Werk eröffnet einen guten Zugang zu dieser Spezialmaterie. Es lässt die langjährige Beschäftigung des Verfassers mit seinem Thema erkennen und eignet sich als Einstieg in das Finanzverfassungsrecht nicht nur in der juristischen Ausbildung, sondern auch für die verwaltungs- und steuerrechtliche Praxis.