Samstag, 7. Oktober 2017

Rezension: Der „nemo tenetur“-Grundsatz als Grenze steuerlicher Informationshilfe in der EU

Reinel, Der „nemo tenetur“-Grundsatz als Grenze steuerlicher Informationshilfe in der EU, 1. Auflage, Mohr Siebeck 2015

Von Rechtsanwalt Thorsten Franke-Roericht, LL.M. Wirtschaftsstrafrecht, Düsseldorf


Die vorliegende Untersuchung von Reinel wurde bereits im Wintersemester 2010/2011 an der Juristischen Fakultät der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg als Dissertation angenommen. Sie ist Teil der Schriftenreihe „Jus Internationale et Europaeum (JusIntEu)“ des Verlages Mohr Siebeck. Anlässlich der vorliegenden Druckfassung wurden dann einzelne Teile des Werks an die Entwicklungen bis Ende 2014 angepasst.

Die JusIntEu-Schriftenreihe zielt ihrem Anspruch nach darauf, zur theoretischen und dogmatischen Durchdringung der Internationalisierung und Europäisierung des öffentlichen Rechts beizutragen und Lösungsvorschläge für damit einhergehende praktische Probleme zu unterbreiten. Dies gelingt Reinel in besonderer Weise: Auf 512 Seiten – inkl. Literaturverzeichnis und Register – erarbeitet Reinel unter Zugrundlegung grundrechtsdogmatischer Überlegungen einen unionalen „nemo tenetur“-Grundsatz und untersucht dessen Auswirkungen auf den grenzüberschreitenden steuerlichen Informationsaustausch. Maßgeblicher Untersuchungsgegenstand ist dabei das Amts- und Rechtshilferecht innerhalb der Europäischen Union. Schwerpunktmäßig soll auf rechtsdogmatischer Basis eine praxistaugliche Lösung angeboten werden, die „zugleich unter dem Gesichtspunkt der Rechtsstaatlichkeit Bestandhaben kann“ (Einführung, B. Ziel der Untersuchung, S. 9 f.). Die Blickrichtung des Autors beruht auf der zutreffenden Diagnose, dass bei der Bekämpfung grenzüberschreitender Steuerflucht und Steuerkriminalität im Wege von Mechanismen zwischenstaatlicher Informationshilfe vornehmlich deren praktische Wirksamkeit im Vordergrund steht, dabei jedoch grundrechtliche Erwägungen vernachlässigt werden (vgl. Kapitel 1, „Die Relevanz von „nemo tenetur“ im Rahmen des zwischenstaatlichen Informationshilfeverkehrs in Steuersachen – Systematische Grundlagen zur Fokussierung des Untersuchungsgegenstands“, S. 13).

Die Untersuchung arbeitet in der supranationalen Herzkammer: Werden Informationen in einem steuer- oder sonstigen verwaltungsverfahrensrechtlichen Zusammenhang über erzwingbare Mitwirkungspflichten erhoben – so sieht es u.a. das deutsche Steuerverfahrensrecht vor – und mitgliedsstaatsübergreifend in einem strafrechtlichen Kontext gegen den Mitwirkenden verwendet, wirft dies die Frage auf, ob und inwieweit ein unional verstandener „nemo tenetur“-Grundsatz die zwischenstaatliche Kooperation begrenzend beeinflusst (vgl. Einführung, S. 8). Ein Blick in die jüngere Geschichte zeigt, dass Mindeststandards auf EU-Ebene zum Schutz Beschuldigter in Strafverfahren nur sehr zögerlich vorangetrieben wurden (vgl. Esser, Europäisches und Internationales Strafrecht, C. H. Beck 2014, § 5 Rn. 36). Zwar verabschiedete der Rat der EU zuletzt u.a. die „Richtlinie zur Stärkung bestimmter Aspekte der Unschuldsvermutung und des Rechts auf Anwesenheit in der Verhandlung in Strafverfahren“, mit der man „eine bessere Beachtung des Rechts auf ein faires Verfahren in Strafverfahren sicherstellen“ will (Pressemitteilung vom 12.02.2016, abrufbar unter: Link). Auch behandeln andere Monografien eine ähnliche Dimension wie das vorliegende Werk (vgl. u.a. Ruegenberg, Das nationale und internationale Steuergeheimnis im Schnittpunkt von Besteuerungs- und Strafverfahren, Diss., Köln 2001). Reinel will im Gegensatz hierzu mit seiner Arbeit aber „eine grundlagenorientierte Untersuchung“ liefern, wie ein „unional begriffener ‚nemo tenetur‘-Grundsatz aussehen müsste“, um „sich schlüssig in das Gesamtsystem [einzufügen]“ (S. 9).

Konsequent diesem Ansatz folgend, formuliert er dann auf Grundlage seiner Befunde am Ende der Untersuchung rechtspolitische Forderungen (vgl. S. 477 ff.): Hierzu gehört zunächst eine explizite – nicht lediglich in Richtlinien fundierte – Normierung des „nemo tenetur“ in der Grundrechtecharta (S. 478), also auf Ebene des Primärrechts der Union (ein Beitritt der Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hat übrigens bis heute nicht stattgefunden, vgl. zur Frage: „Scheitert der Beitritt der Europäischen Union zur EMRK?“ Klein, DTIEV-Online 2015, Nr. 2, abrufbar unter: Link). Reinel schlägt zudem vor, konkretisierend ein „Unionales Beweisverwendungsverbot bei Verfahrenswechsel“ sowie eine „Grenze des Informationsaustausches“ aufzunehmen, flankiert von „organisatorischen und prozeduralen Mechanismen, die eine wirksame Durchsetzung dieses grundrechtlichen Schutzes gegenüber den staatlichen Vollzugsorganen gewährleisten“ (S. 479). Abschließend regt er an, aufbauend auf diesen Grundgedanken zum Informationsverkehr sollten ferner „im Hinblick auf die zukünftige institutionelle Gestaltung betreffend den Schutz der finanziellen Interessen der Union [Art 325 IV AEUV] grundrechtliche bedingte Vorkehrungen getroffen werden“ (a.a.O.). In diesem Zusammenhang will er insbesondere die Tätigkeit von OLAF (Europäisches Amt für Betrugsbekämpfung) sowie den Informationsfluss zwischen OLAF und der zukünftigen Europäischen Staatsanwaltschaft beschränken (S. 480).

Wie bereits erwähnt, wurden Teile des Werks anlässlich des Erscheinens in der JustIntEu-Schriftreihe an die Entwicklungen bis Ende 2014 angepasst (vgl. Vorwort, V). Das war unter anderem mit Blick auf die neuen Entwicklungen im Bereich der zwischenstaatlichen Amtshilfe in Steuersachen erforderlich. Hierzu gehört beispielsweise die Aktualisierung der EU-Zinsrichtlinie 2003/48/EG (durch die Richtlinie 2014/48/EU des Rates vom 24.03.2014 (ABl. vom 15.04.2014 Nr. L 111/50)). Die Zinsrichtlinie wurde allerdings inzwischen – nach Drucklegung des Werks – unter Verweis auf ihre weitgehende Subsidiarität gegenüber der EU-Amtshilferichtlinie aufgehoben (vgl. die Richtlinie (EU) 2015/2060 des Rates vom 10.11.2015, ABl. vom 18.11.2015 Nr. L 301/1). Da die Änderung der EU-Amtshilferichtlinie 2011/16/EU (durch die Richtlinie 2014/107/EU des Rates vom 09.12.2014, ABl. vom 16.12.2014 Nr. L 359/1) kurz vor Fertigstellung der hiesigen Werksfassung verabschiedet wurde, konnte sie noch eingearbeitet werden. Reinel befasst sich hiermit unter anderem im Punkt „B. Zwischenstaatliche Amtshilfe in Steuersachen“ des 2. Kapitels (S. 75). Die internationalen Bestrebungen im Bereich der Bekämpfung von Steuerflucht und Steuerkriminalität forderten jedoch weitere Verschärfungen der Amtshilferichtlinie 2011/16/EU ein. Diese erfolgten dann u.a. durch die Richtlinie (EU) 2015/2376 des Rates vom 08.12.2015 (ABl. vom 18.12.2015 Nr. L 332/1, abrufbar unter: Link) sowie die Richtlinie (EU) 2016/881/ des Rates vom 25.05.2016 (ABl. vom 03.06.2016 Nr. L. 146/8, abrufbar unter: Link), die ebenfalls nicht Gegenstand der hiesigen Ausarbeitungen Reinels sein konnten. Dies ist jedoch unschädlich, da Reinel im genannten Gliederungspunkt bereits anhand der damaligen Fassungen aufzeigen kann, dass diese Instrumente zwischenstaatlicher Informationshilfe strukturell vor allem auf die Aufdeckung von Steuerkriminalität zugeschnitten sind, ihnen mithin eine große strafrechtliche Bedeutung zukommt.

Da im Rahmen einer Rezension auch ein kritische Auseinandersetzung gefragt ist, könnte man auf Folgendes verweisen: Im Gliederungspunkt C. des 1. Kapitels befasst sich der Autor mit dem „Spannungsfeld zwischen dem Recht, sich nicht selbst belasten zu müssen („nemo tenetur“), und dem grenzüberschreitenden Austausch steuerrelevanter Informationen“ (S. 39 – 61). Im Unterpunkt IV. soll dann auch der „Konflikt mit ‚nemo tenetur‘ am Beispiel Deutschlands und weiteren Mitgliedstaaten der EU im Vergleich untersucht werden“ (S. 43 ff.). Soweit hier „rechtsvergleichende Erkenntnisse innerhalb der EU“ in den Blick genommen wurden (S. 58 ff.), können diese Betrachtungen aber nicht überzeugen. Sie sind lediglich allgemein gehalten, ohne konkret rechtvergleichende Beispiele aus anderen Mitgliedstaaten anzuführen (vgl. beispielsweise „So weisen auch die Besteuerungssysteme anderer Mitgliedsstaaten der Europäischen Union [welche?] durchgängig erhebliche Mitwirkungspflichten [welche?] für den Steuerpflichtigen auf (…)“, S. 59). Hier wäre eine detaillierte Auseinandersetzung wünschenswert gewesen.

Als Fazit bleibt festzuhalten: Reinel hat nicht nur eine umfassende Untersuchung zu einem der zentralen Themen der nächsten Jahrzehnte – der grenzüberschreitenden steuerlichen Informationshilfe in der Europäischen Union – vorgelegt, sondern darüber hinaus unter Einbindung seiner Befunde insbesondere einen unionalen „nemo tenetur“-Grundsatz samt flankierender Regelungen als grundrechtlich fundierte Begrenzungspfeiler einer zwischenstaatlichen Amts- und Rechtshilfe in Steuersachen entwickelt.