Hauck / Noftz, SGB V – Gesetzliche
Krankenversicherung, Loseblatt, Erich Schmidt, Stand: EL 12/2019
Von
Ass. iur. Fabian Bünnemann, LL.M., LL.M., Essen
Das SGB V regelt maßgeblich das Recht der gesetzlichen
Krankenversicherung. Hinzu treten Vorschriften aus anderen sozialrechtlichen
Gesetzen, vor allem aus SGB I, SGB IV oder SGB X, die insbesondere für
organisationsrechtliche Fragen heranzuziehen sind – man denke an §§ 29 ff.
SGB IV (Verfassung von Sozialversicherungsträgern) oder §§ 86 ff. SGB X (Zusammenarbeit
der Leistungsträger und ihre Beziehungen zu Dritten). Und schließlich betreffen
auch viele weitere Rechtsgebiete die gesetzliche Krankenversicherung bzw. ihre
Träger – so etwa das Umsatzsteuerrecht (hier vor allem § 2b UStG sowie § 4 Nr.
29 UStG) oder auch das allg. Zivilrecht. Gleichwohl kommt dem SGB V die
zentrale Bedeutung zu. So finden sich hier nicht nur die wesentlichen
Vorschriften des Leistungs- und Beitrags-, sondern auch des
Organisationsrechts.
Der Gesamtkommentar zum SGB, von Karl Hauck
begründet, sodann von Wolfgang Noftz und seit Juli 2019 von Dagmar
Oppermann fortgeführt, ist ein 13 Bände umfassendes Werk, das
aneinandergereiht wohl ein handelsübliches Bücherregal gut füllen würde. Der
mir vorliegende und hier zu besprechende Band zum SGB V entstand im Rahmen des
Gesundheits-Reformgesetzes v. 20. Dezember 1988, mit dem das Recht der
gesetzlichen Krankenversicherung umfassend modernisiert wurde. Im Anschluss an
die bereits zuvor bestehenden Kommentare von Hauck/Haines zu SGB I, SGB IV
sowie SGB X wurde mit dem vorliegenden Band auch ein Kommentar zum SGB V
geschaffen. Bereits im Vorwort des Grundwerks aus dem Jahr 1989 gaben die
damaligen Herausgeber das Ziel vor: Der Kommentar versteht sich demnach „in
erster Linie als Erläuterungswerk für die Praxis und Rechtsprechung. Darüber
hinaus wendet er sich aber auch an die Wissenschaft, indem er versucht, die
Gesamtkonzeption und Systematik des Gesetzes zu verdeutlichen sowie auf die
sozial- und rechtspolitischen Entwicklungen hinzuweisen.“ Die vergangenen
30 Jahre haben insofern gezeigt, dass dieses Ziel sehr erfolgreich verfolgt
werden konnte, ist das Werk doch zu einem sehr wesentlichen Kommentar zum SGB V
avanciert, der weithin – sowohl von Wissenschaft, Rechtsprechung, aber auch
Praxis – gern und viel zitiert und zu Rate gezogen wird. Dies ist sicherlich
vor allem darin begründet, dass die Autoren doch überaus hochwertige und
umfangreiche Bearbeitungen abliefern, die in dieser Ausführlichkeit sonst nur
schwerlich zu finden sind.
Seit Mitte des vergangenen Jahres wird der Band zum
SGB V von Olaf Rademacker, Richter am Bundessozialgericht, verantwortet.
Die Autorinnen und Autoren stammen überwiegend aus der Sozialgerichtsbarkeit,
aber teilweise auch aus Behörden, sozialrechtlicher Praxis und Wissenschaft.
Schaut man sich zunächst die Struktur an, zeigt sich
bereits die ungemeine Ausführlichkeit. Band 1 beginnt mit den üblichen
Vorworten und Verzeichnissen, darunter auch ein chronologisches Register
bereits erfolgter Gesetzesänderungen (A 050); vor allem das 67 Seiten umfassende
Stichwortverzeichnis (A 040) ist bei einem sieben Loseblattordner umfassenden
Werk natürlich besonders wichtig, um schnell zur gesuchten Stelle zu gelangen.
In der Folge finden sich die Normtexte, beginnend mit dem SGB V (C100), dem
anschließend einschlägige Rechtsverordnungen, wie etwa die
KVdR-Ausgleichsverordnung (C200), die Risikostruktur-Ausgleichsverordnung (C
205), die Hilfsmittel-Verordnung (C 210) oder die Schiedsamts- (C 240) und die
Schiedsstellenverordnung (C 245). Erfreulich ist auch, dass die Sozialversicherungs-Rechengrößenverordnungen
seit 1995 beigefügt sind (C 351 ff.). Der eigentlichen Kommentierung geht
sodann noch eine – insbesondere lesenswerte Ausführungen zur ursprünglichen
Kodifikation des SGB V enthaltende – Einführung voraus (E 009), bevor die
eigentliche Bearbeitung der Vorschriften beginnt. Schließlich findet sich noch
eine Übersicht über die Gesetzgebungsmaterialien im Werk abgedruckt (M 001),
was dem Leser – will er in der Gesetzesbegründung nachlesen – einige Sucherei
ersparen dürfte.
Die Materialien sind auch deshalb wichtig, weil der
Gesetzgeber am SGB V wie wohl nur an wenigen anderen Gesetzen „herumschraubt“
und stets versucht, dieses an aktuelle Erfordernisse und Herausforderungen
anzupassen und es möglichst zukunftsfähig zu gestalten. Dies wirkt sich
naturgemäß auch auf die Kommentierung aus – oder in den Worten des Bandherausgebers
Rademacker: „Die besonders umfangreichen und teilweise hektischen
Aktivitäten des Gesetzgebers im Bereich des Krankenversicherungsrechts stellen
besondere Anforderungen an die Kommentierung gerade dieses Rechtsgebiets“
(Vorwort zur EL 9/19). So ist auch den einzelnen Bearbeitungen stets ein
Abschnitt „Allgemeiner Inhalt und Zweck der Vorschrift“ vorangestellt,
gefolgt von Erläuterungen zum „bisherigen Recht“. Hier kann einerseits
auf die Entwicklung der jeweiligen SGB V-Norm eingegangen werden, andererseits
können auch Bezüge und Rechtskontinuitäten im Hinblick auf die ehemalige
Reichsversicherungsordnung (RVO) hergestellt werden. Gerade letzteres kann für
die Auslegung von Normen höchst aufschlussreich sein und führt zu einem
besseren Verständnis von Sinn und Zweck einer Norm. Es folgen regelmäßig die
Erläuterungen zum Inhalt der Vorschrift (ergo die „eigentliche Kommentierung“)
sowie Ausführungen zu Übergangsvorschriften und ggf. internationalen Bezügen.
Zunächst habe ich mir die Kommentierung zu § 197b SGB
V angesehen. Danach können Krankenkassen die ihnen obliegenden Aufgaben durch
Arbeitsgemeinschaften oder durch Dritte mit deren Zustimmung wahrnehmen lassen,
wenn die Aufgabenwahrnehmung durch die Arbeitsgemeinschaften oder den Dritten
wirtschaftlicher ist, es im wohlverstandenen Interesse der Betroffenen liegt
und Rechte der Versicherten nicht beeinträchtigt werden. Einschränkend ist
allerdings zu beachten, dass wesentliche Aufgaben zur Versorgung der Versicherten
nicht in Auftrag gegeben werden dürfen. Der Gesetzgeber verfolgte mit der Einfügung
des § 197b SGB V das Ziel, dass es (gerade auch kleineren) Krankenkassen
ermöglicht werden soll, ihre Wettbewerbsfähigkeit durch Outsourcing und damit
verbundene Kostenminimierung erhöhen zu können. Engelhard gibt knapp die
gesetzliche Entstehung der Norm sowie den Zweck wieder (Rn. 1 f.) und stellt
fest, dass weder in der RVO noch im SGB V früher eine derartige Vorschrift zu
finden gewesen ist (Rn. 3). Sodann widmet er sich dem Kern der Vorschrift, der
Übertragung von Aufgaben, beginnend mit der allgemeinen Darstellung des
Konzepts (Rn. 4 f.), über die konkreten Voraussetzungen der Aufgabenübertragung
(Rn. 6 ff.) bis hin zum Kreis möglicher Auftragnehmer (Rn. 10 ff.). Schließlich
behandelt Engelhard noch die anwendbaren Vorschriften des SGB X (Rn. 13
ff.), getrennt nach der Aufgabenerledigung durch Arbeitsgemeinschaften sowie
durch Dritte. Mag die Vorschrift des § 197b SGB V im Gesetz auch etwas
versteckt sein, kann sie doch größere Auswirkungen haben. Interessant sind
insofern nicht nur die Ausführungen zum Begriff der Wirtschaftlichkeit – den Engelhard
richtigerweise rein ökonomisch auslegt (Rn. 7) –, sondern auch dazu, dass die
Aufgabenerledigung im wohlverstandenen Interesse der Betroffenen liegen muss.
Dadurch wird klargestellt, dass der Normgeber zwar insbesondere die
Kostenreduzierung im Fokus hat, die Aufgabenwahrnehmung gleichzeitig aber auch
„qualitative Verbesserungen“ mit sich bringen muss (Rn. 7). Die Frage, ob
hierfür das bloße Nichtvorliegen von Nachteilen genügt (so etwa Thüsing/Pötters,
SGb 2013, 320 [322]), verneint Engelhard (Rn. 7). Sodann widmet sich der
Autor der Frage, welche Aufgaben der Versorgung „wesentlich“ sind und
mithin nicht übertragen werden dürfen. Hier plädiert der Autor dafür, dass sich
dies nur auf den Leistungsbereich beziehe und damit auch „der Ausgliederung
etwa des gesamten Beitragseinzugs nicht entgegen“ stehen würde (Rn. 8), was
allerdings in der Literatur umstritten ist (den Beitragseinzug als Kernaufgabe
einer Krankenkasse qualifizierend etwa Krauskopf/Baier, 104. EL
[09/2019], § 197b SGB V, Rn. 12). Etwas ungenau ist die Kommentierung, wenn der
Autor Arbeitsgemeinschaften als Konstrukte „in freigestellter Rechtsform“
beschreibt. Gemeint sein können hiermit naturgemäß nur privatrechtliche
Organisationsformen (zumeist GbR, GmbH oder e.V.); die Bildung einer
öffentlich-rechtlichen Körperschaft bzw. eines öffentlich-rechtlichen
Zweckverbandes ist nicht möglich (vgl. BGH NVwZ-RR 2004, 804 [806]). Insgesamt
zeigt sich aber eine sehr saubere und detailgenaue Kommentierung der Norm, die
in der Praxis einige Hilfestellung zu leisten vermag.
Zur ökonomischen Wahrnehmung von Kassenaufgaben gehört
auch der Zusammenschluss von Krankenkassen in Verbänden. § 207 SGB V regelt die
Bildung von Landesverbänden der Krankenkassen, wobei diese Norm praktisch nur
noch für das System der Betriebskrankenkassen gilt. Nach § 207 Abs. 1 S. 3 SGB
V gehören die Krankenkassen grds. dem Landesverband des Landes an, in dem sie
ihren Sitz haben. Engelhard hebt hier richtigerweise hervor, dass es sich um
eine „Zwangsmitgliedschaft“ handelt und es auch nicht darauf ankomme, ob
die jeweilige „Krankenkasse landes- oder bundesunmittelbar ist“ (Rn.
4a). Eine Auseinandersetzung darüber, wie der „Sitz“ bestimmt wird (vgl. hierzu
etwa BSG, Urt. v. 7.11.2000 - B 1 A 4/99 R; LSG Hamburg, Urt. v. 18.3.2009 - L
1 KR 35/08 KL), fehlt aber bedauerlicherweise. Mittlerweile haben sich auch
etliche Landesverbände zu länderübergreifenden Landesverbänden
zusammengeschlossen, was nach § 207 Abs. 5 SGB V zulässig ist. Die Erfordernisse
beschreibt Engelhard zutreffend (Rn. 5a) und gibt sodann richtigerweise
die zuvor von Hauck an selbiger Stelle vertretene Ansicht auf, wonach
der zusammengeschlossene Verband keine Körperschaft der öffentlichen Rechts
mehr bilde, sondern stattdessen privatrechtlich organisiert sei (Rn. 5b). Im
Anschluss hieran referiert Engelhard dann allerdings ein Urteil des BSG,
wonach auch privatrechtliche Organisationsformen für den Zusammenschlusses von
Landesverbänden für zulässig erachtet werden (BSG, Urt. v. 19.03.2002 - B 1 KR
34/00 R). Diese Rechtsprechung ist richtigerweise abzulehnen (vgl. BeckOK
SozR/Bünnemann, 55. Ed. (1.12.2019), § 207 SGB V, Rn. 26); eine eindeutige
Position hierzu lässt Engelhard aber leider vermissen, wodurch der Leser
an dieser Stelle etwas ratlos zurückgelassen wird.
Das Werk – so auch die vorgehend herausgegriffenen
Kommentierungen – bezieht sich maßgeblich auf die historische Genese des
Gesetzes, vor allem die Gesetzesbegründungen, sowie die sozialgerichtliche
Rechtsprechung. Hierin liegt auch die absolute Stärke des Werks und hierfür
wird das Werk allseits geschätzt. So werden Gesetzesmaterialien und
höchstrichterliche Rechtsprechung in einer Detailgenauigkeit und
Ausführlichkeit ausgewertet, die nie an der Oberfläche verhaftet bleibt,
sondern stets in die Tiefe geht. Juristische Fachliteratur, so Beiträge aus
Fachzeitschriften, Sammelbänden oder anderen Kommentaren, wird dagegen über
weite Teile des Werks hinweg nur sehr spärlich berücksichtigt (wobei dies über
die Kommentierungen hinweg auch variiert). Angesichts des sieben
Loseblattordner umfassenden Werks erstaunte mich dies dann doch und ich hatte
mir ehrlicherweise eine deutlich umfassendere Auseinandersetzung mit der
Literatur erhofft.
Gut gefällt mir dagegen die Idee, Abonnenten des
Loseblattwerks Zugriff auf ältere Rechtsstände und Kommentierungen gewähren.
Hierzu enthält das vorliegende Werk einen Freischaltcode („Ticket“) für die
Nutzung des Online-Archivs. Besonders viele Einträge befinden sich hier jedoch
(noch) nicht; maßgeblich scheint es um weggefallene Normen zu gehen (etwa zu
Aufsicht, Selbstverwaltung und Satzung der ehemaligen Bundesverbände der
Krankenkassen, §§ 214 ff. SGB V a.F.). Was dem Käufer bzw. Abonnenten des
Loseblattwerks nicht gewährt wird, ist der digitale Zugriff auf das Werk;
allerdings besteht eine gegenüber dem üblichen Preis für den Digitalzugang von
33,00 € netto pro Monat stark vergünstigte Bezugsmöglichkeit für
Printabonnenten, die lediglich mit 6,60 € netto pro Monat zu Buche schlägt. Es
ist insofern davon auszugehen, dass auch künftig viele Nutzerinnen und Nutzer
weiterhin die Printversion vorziehen werden. Gerade in größeren Einheiten in
der behördlichen und anwaltlichen Praxis erscheinen die zentrale Anschaffung
und Pflege des Loseblattwerks kostengünstiger als die Anschaffung
erforderlicher Lizenzen für den digitalen Zugriff.
Wenn man insgesamt betrachtet „Makel“ an diesem
inhaltich großartigen Werk erkennen möchte, so sind denn zweierlei Dinge zu
nennen:
Erstens ein kleinerer: Die digitale Verfügbarkeit.
Wissenschaft und Praxis arbeiten in vielen Teilen überwiegend mit der Datenbank
„Beck-Online“ oder ergänzend der Datenbank „juris“. Die fehlende Abrufbarkeit
der Kommentierungen des Hauck/Noftz in diesen Datenbanken wird dem Werk gewiss
nicht zum Vorteil reichen, sondern seine Verbreitung in der Praxis eher sinken
lassen. Dies hat mit der inhaltlichen Qualität des Werks in keiner Weise etwas
zu tun, sondern allein mit der Verfügbarkeit in den großen Datenbanken.
Zweitens ein gewichtigerer: Die Aktualität. Der
Rezension liegt ein Werk mit Stand der Ergänzungslieferung von Dezember 2019
zugrunde. Nachdem ich nun einige Wochen regelmäßig mit dem Hauck/Noftz
gearbeitet habe, mit ihm Probleme gelöst oder in ihm Erläuterungen zu mir
bislang nur rudimentär geläufigen Normen nachgelesen habe, erscheint es mir,
dass die Kommentierungen sich überwiegend sehr gut für die tägliche Arbeit
eignen. Bei einigen Erläuterungen hätte ich mir einen aktuelleren Stand
gewünscht. Obgleich etwa in der oben näher beschriebenen Kommentierung zu §
197b SGB V alles Wesentliche vorhanden ist und auch keine zwischenzeitlich
ergangenen wichtigen Judikate vermisst werden, befindet sich die Bearbeitung
doch auf dem Stand von 06/2008 und lässt naturgemäß Auseinandersetzungen mit
seitdem erschienen Aufsätzen (etwa dem oben zitierten von Thüsing/Pötters,
SGb 2013, 320) oder anderen (aktuellen) Kommentierungen vermissen. Von einem
als Loseblattwerk erscheinenden Kommentar wird gemeinhin erwartet, dass er
durch regelmäßige Ergänzungslieferungen aktualisiert wird, sowohl was die
Gesetze als auch die Erläuterungen anbelangt. Gerade durch diese
Publikationsform kann schnell auf Änderungen reagiert werden. Auch im Bewusstsein
dessen, dass es sich nicht um einen ohne große Mehrkosten sehr regelmäßig insgesamt
aktualisierbaren Onlinekommentar handelt, würde ich mir doch sehr wünschen,
dass die Kommentierungen zumindest in bestimmten Zeitabständen aktualisiert
werden. Ungeachtet dessen, ob zwischenzeitlich wesentliche, grundlegende
Änderungen eingetreten sind, möchte man sich doch als Leser bzw. Nutzer bei
solch einem Werk gut aufgehoben fühlen. Darunter leidet in der Folge auch die
Praxistauglichkeit. Denn ist eine Kommentierung etwa älter als zehn Jahre –
gerade in der heutigen Zeit –, kann sie in der Praxis nicht mehr guten
Gewissens zitiert und verwendet werden, ohne sich zuvor in einem anderen,
aktuellen Werk noch einmal zu vergewissern, ob die Erläuterungen des
Hauck/Noftz tatsächlich noch auf dem aktuellen Stand sind. Zwar sind viele
Erläuterungen mittlerweile auf einem Stand aus 2016-2019. Jedoch finden sich
auch noch etliche Erläuterungen mit älterem Stand, sodass der Hauck/Noftz
seinem eigenen Anspruch als ständiger Begleiter im Arbeitsalltag des mit dem Recht
der gesetzlichen Krankenversicherung befassten Praktikers nicht immer gerecht
werden kann.
Insgesamt gilt der Hauck/Noftz zu Recht als absolutes
Standardwerk. Derartig ausführliche und detailgenaue Erläuterungen sind nur
schwerlich zu finden. Gerade, wenn man an der Lösung einer konkreten
Problemstellung arbeitet und eine Norm gewissermaßen von der Wurzel an
verstehen, begreifen und in der Praxis nutzbar machen will, führt am
Hauck/Noftz kein Weg vorbei. Leichte Abstriche müssen leider im Hinblick auf die
Aktualität gemacht werden. Die Umfangreichen Aktivitäten des Gesetzgebers
werden insofern allerdings jedenfalls mittelfristig eine weitgehende
Aktualisierung des Werks notwendig machen. Insofern sei nur auf das
Faire-Kassenwettbewerb-Gesetz (GKV-FKG) hingewiesen, mit dem weite Teile des Organisationsrechts
der Krankenkassen neu sortiert und teils verändert werden. Gleichzeitig steht
der Hauck/Noftz vor der Herausforderung, seine Wirksamkeit auch in einer immer
weiter digitalisierten Welt zur Geltung zu bringen. Alles in allem große
Herausforderungen für ein wichtiges und hervorragendes Werk, das Wissenschaft
und Praxis noch lange erhalten bleiben möge.