Altvater
/ Baden / Baunack / Berg / Dierßen / Herget / Kröll / Lenders / Noll, BPersVG,
10. Auflage, Bund 2019
Von
Ass. iur. Fabian Bünnemann, LL.M., LL.M., Essen
Personalvertretungsgesetze bilden die Rechtsgrundlage
für die kollektive Interessenvertretung von Arbeitnehmern und Beamten in der
öffentlichen Verwaltung. Sie beinhalten den Rechtsrahmen sowohl für die Bildung
von Personalräten und Jugendauszubildendenvertretungen als auch für deren
Tätigkeiten, d.h. insbesondere im Hinblick auf die Beteiligungsrechte. Dabei
sind zweierlei Dinge beachtenswert: Erstens bestehen zwar etliche Parallelen
zum (wegen § 130 BetrVG in der öffentlichen Verwaltung nicht anwendbaren)
Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG), jedoch auch viele Unterschiede –
insbesondere hinsichtlich des Umfang bestimmter Mitbestimmungstatbestände.
Zweitens existieren, bedingt durch den Föderalismus, sechzehn verschiedene
Landespersonalvertretungsgesetze und zudem ein Bundespersonalvertretungsgesetz
(BPersVG), außerdem Sonderregelungen etwa für Soldaten und Richter. Aus diesem
Konglomerat verschiedener Rechtsvorschriften folgt, dass regelmäßig Bezüge der
Vorschriften zueinander bestehen oder jedenfalls eine Berücksichtigung im
Rahmen der Auslegung erforderlich ist. Insbesondere die
Personalvertretungsgesetze ähneln sich zwar alle in Aufbau und Inhalt, sind in
den konkreten Regelungen aber oftmals verschieden. Die grundlegenden Leitlinien
der Auslegung der Personalvertretungsgesetze bilden dabei stets die obergerichtliche
und vor allem die höchstrichterliche Rechtsprechung, die oftmals von der auf
das BetrVG bezogenen Judikatur der Arbeitsgerichte abweicht.
Der nunmehr in der 10. Auflage im
Bund-Verlag – und dort in der Reihe „Kommentare
für die Praxis“ – erschienene Kommentar zum BPersVG widmet sich
selbstverständlich maßgeblich dem titelgebenden Themengebiet. Der aus
Gewerkschaftsjuristen sowie auf das Personalvertretungsrecht spezialisierten
Rechtsanwälten zusammengesetzte (und im Vergleich zur Vorauflage leicht
veränderte) Autorenkreis hat insofern ganze Arbeit geleistet und das Werk
abermals auf den aktuellen Stand gebracht. Aufbautechnisch folgen auf die
Vorbemerkungen und die üblichen Verzeichnisse zunächst der Abdruck des
Gesetzestextes (BPersVG), eine Einleitung und sodann der eigentliche Gegenstand
des Werks, die Kommentierung des BPersVG. Des Weiteren hält das Werk noch neun
Anhänge für den Leser bereit, die neben der abgedruckten und erläuterten
BPersVG-Wahlordnung teils Vorschriften, teils Erläuterungen bestimmter
Sonderbereiche beinhalten (etwa im Hinblick auf Richter (S. 1919 ff.), Eisenbahner
(S. 1937 ff.) oder Soldaten (S. 2099 ff.)). Schließlich enthält der Kommentar
noch ein umfassendes und für die tägliche Arbeit mit dem Kommentar gut
gelungenes Sachverzeichnis.
Zunächst habe ich mir die Kommentierung
zur interessanten Vorschrift des § 7 BPersVG angesehen. Dort ist geregelt, wer
i.S.d. Gesetzes befugt ist, für die Dienststelle zu handeln. Relevanz kommt der
Vorschrift vor allem bei der Einleitung von Beteiligungsverfahren zu. Baden widmet sich hier zunächst der
Grundvorschrift des S. 1 („Für die
Dienststelle handelt ihr Leiter.“) und arbeitet heraus, dass damit zum
Ausdruck kommt, dass – jedenfalls grundsätzlich – nur der Dienststellenleiter
befugt ist, für die Dienststelle zu handeln (§ 7, Rn. 1). Denn in seiner
Eigenschaft als Dienststellenleiter ist er der Partner der Personalvertretung.
Da der Dienststellenleiter in der Praxis aber vielfach, vor allem im Hinblick
auf formelle Verfahren, die Aufgaben nach dem BPersVG jedenfalls teilweise
nicht selbst wahrnehmen möchte oder wahrnimmt, kommt den
Vertretungsmöglichkeiten einige Bedeutung zu. Nach S. 2 kann sich der
Dienststellenleiter bei Verhinderung durch seinen ständigen Vertreter, nach S.
3 auch durch den zuständigen Abteilungsleiter vertreten lassen. Die
Kommentierung von Baden hierzu
sollten sich sowohl Personalvertretungen als auch betroffene Personen der
Dienststelle einmal zu Gemüte führen, um mögliche Missverständnisse und rechtliche
Unwägbarkeiten bereits im Vorwege zu vermeiden. So ist eine Vertretung des
Dienststellenleiters nach S. 2 und 3 richtigerweise nur dann möglich, sofern
der Dienststellenleiter rechtlich oder tatsächlich verhindert ist (§ 7, Rn. 4
f.). Besonders oft zum Tragen kommt im Rahmen der Delegation von
Entscheidungsbefugnissen auch § 7 S. 4 BPersVG, der es dem Dienststellenleiter
erlaubt, auch sonstige Angehörige der Dienststelle mit der Vertretung gegenüber
dem Personalrat zu beauftragen. Voraussetzung ist allerdings das Einverständnis
des Personalrats. Ob eine Vertretung nach S. 4 ebenfalls nur möglich ist, wenn
der Dienststellenleiter verhindert ist, ist etwas umstritten. Baden befürwortet dies richtigerweise („Da jedoch die in Satz 2 und 3 geregelte
Vertretung durch höherrangige Beschäftigte eine Verhinderung des
Dienststellenleiters voraussetzt […], muss diese Voraussetzung […] auch bei
einer Vertretung nach Satz 4 vorliegen“ [§ 7, Rn. 6]) und ist somit
gleicher Ansicht wie das BAG (vgl. BAG, Urt. v. 26.10.1995 – 2 AZR 743/94, AP
BPersVG § 79 Nr. 8). Allerdings erscheint dies nicht mehr praxisgerecht. Auch
die Landespersonalvertretungsgesetze sind hier teilweise schon
fortschrittlicher und halten die „Verhinderung“
nicht mehr für zwingend erforderlich (vgl. etwa § 8 LPVG NW; dazu auch § 7, Rn.
20).
Kern eines jeden
Personalvertretungsgesetzes sind aber natürlich die Beteiligungsrechte, vor
allem im Rahmen der Mitbestimmung. Die Angelegenheiten der uneingeschränkten
Mitbestimmung sind in § 75 BPersVG normiert. Die Bearbeiter bereiten hier auf
über 180 Seiten, verteilt auf 337 Randnummern, die Mitbestimmungstatbestände
sehr übersichtlich auf. Dabei fallen die vielen Beispiele ins Auge, die die
Kommentierung gut nutzbar für die Praxis machen. So finden sich etwa zur
Mitbestimmung bei den sog. technischen Überwachungseinrichtungen nicht nur
abstrakte Ausführungen (dazu § 75, Rn. 255 ff.), sondern auch eine Auflistung
einer Reihe von Beispielen (§ 75, Rn. 263). Besonders schön an derartigen
Stellen ist, dass das Werk über einen eigenen und teils recht ausführlichen
Fußnotenapparat verfügt. Da es im Personalvertretungsrecht doch häufig auf die
konkrete Situation im Einzelfall ankommt, hat der Leser somit die Möglichkeit,
die Quellen zu den aufgelisteten Beispielen in den Fußnoten zu finden und so
einen Anhaltspunkt für weitere Recherche zu haben.
Hervorzuheben ist des Weiteren, dass der
Kommentar das eingangs erwähnte Konglomerat verschiedener
Personalvertretungsgesetze in Bund und Ländern zum Anlass nimmt, sich zum Ende
einer jeden Kommentierung unter der Überschrift „Vergleichbare Bestimmungen“ (teils sogar sehr ausführlich) mit
ähnlichen Vorschriften der „verwandten“ Regelwerke gesondert
auseinanderzusetzen. Diese überaus begrüßenswerte Vorgehensweise bietet auch
deshalb einen Mehrwert, weil der Leser so auch zielsicher in den
Kommentierungen der entsprechenden Landesgesetze nach weiteren Anhaltspunkten
für die eigene Argumentation suchen kann. Damit bietet der Kommentar sogar für
solche Leser einen besonderen Mehrwert, die eigentlich gar nicht mit Fragen des
BPersVG befasst sind. Darüber hinaus wird die Kommentierung durch besondere
Gestaltungselemente unterstützt, etwa eingerückte Beispiele (vgl. etwa § 19,
Rn. 19, 20, 25), Aufzählungen (vgl. etwa § 46, Rn. 95) oder Synopsen (vgl. etwa
vor § 66, Rn. 25). Diese „Auflockerung“ steht einem als „Kommentar für die Praxis“ betitelten Werk sehr gut zu Gesicht und
ist sicherlich noch ausbaufähig.
Der Stand der Bearbeitung ist
überwiegend derjenige von Ende Juni 2018; die Spanne bis zur Veröffentlichung
des Werks betrug demnach rund neun Monate und damit etwas lang geraten. Dies
ist allerdings – im Lichte dessen betrachtet, dass es sich beim
Personalvertretungsrecht im Grunde um öffentliches Recht handelt – nicht besonders
beklagenswert, da gerade im öffentlichen Recht (und so auch im
Personalvertretungsrecht) ein hoher Grad an Kontinuität besteht und vielfach
auch jahrzehntealte Entscheidungen noch von hoher Relevanz sind. Etwas misslich
ist dagegen, dass das Druckpapier relativ dünn geraten ist. Gerade bei Kommentaren
wie dem hiesigen, die oft nicht nur von einer Person, sondern von verschiedenen
Personalratsmitgliedern genutzt werden, ist der Verschleiß doch höher als
normal, sodass ein stärkeres Druckpapier durchaus angezeigt wäre.
Insgesamt wird der vorliegende Kommentar
seiner Zielsetzung in guter Weise gerecht und liefert eine gelungene
Handreichung für all jene Personalräte und Jugendauszubildendenvertretungen in
Dienststellen, auf die das BPersVG Anwendung findet. Dabei geht er über das
oftmals nur rudimentäre Maß der Bearbeitung der Vorschriften hinaus und lässt
auch die „verwandten“ Personalvertretungsgesetze der Länder wie auch das BetrVG
nicht außer Betracht. Selbstverständlich „hangelt“ sich ein Kommentar aus einem
gewerkschaftlichen Verlag nicht immer allein an der höchstrichterlichen
Rechtsprechung entlang, sondern vertritt teils auch abweichende Ansichten, um
Stellung oder Einfluss der Interessenvertretungen auszuweiten. Dies wird i.d.R.
auch kenntlichgemacht und mit Argumenten begründet, sodass es in der Praxis bei
der Auseinandersetzung im konkreten Fall äußerst zweckdienlich ist. Der
Kommentar richtet sich zwar allgemein an Personalräte. Jedoch setzt die Arbeit
mit dem Werk ein bestimmtes Grundverständnis von Recht im Allgemeinen und des
Arbeits- und Personalvertretungsrechts im Besonderen voraus.
„Personalrat-Profis“, die schon einige Erfahrung gesammelt haben, werden an dem
Werk sicher ihre Freude haben. Wer allerdings gerade erst frisch in die
Personalratsarbeit startet, der sollte zunächst besser auf ein Werk wie den
ebenfalls aus dem Bund-Verlag stammenden Basiskommentar zum BPersVG
zurückgreifen. Doch nicht nur Personalräte, sondern auch mit
personalvertretungsrechtlichen Fragestellungen befasste Rechtsanwälte,
Verbands- und Verwaltungsjuristen können vom vorliegenden BPersVG-Kommentar
profitieren. So ist es in Auseinandersetzungen zwischen Dienststelle und
Personalvertretung oftmals überaus hilfreich, den vorliegenden Kommentar zu
Rate zu ziehen und mögliche Konflikte bereits im Vorfeld entschärfen zu können.